城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。

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城鄉(xiāng)規(guī)劃是城市政府關(guān)于城市發(fā)展目標(biāo)的決策，因此盡管各國由于社會經(jīng)濟(jì)體制、城市發(fā)展水平、城市規(guī)劃的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的不同，城市規(guī)劃的工作步驟、階段劃分與編制方法也就不盡相同，但基本上都按照由抽象到具體，從戰(zhàn)略到戰(zhàn)術(shù)的層次決策原則進(jìn)行。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個綜合性學(xué)科，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、旅游規(guī)劃、建筑設(shè)計、風(fēng)景園林、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)保、水利工程等專業(yè)。

城市規(guī)劃的科學(xué)意義

城市規(guī)劃的科學(xué)意義

導(dǎo)語：現(xiàn)代城市規(guī)劃理論始于人們從社會改革角度對解決城市問題所作的種種探索。19世紀(jì)上半葉，一些空想社會主義者繼空想社會主義創(chuàng)始人莫爾等人之后提出種種設(shè)想，把改良住房、改進(jìn)城市規(guī)劃作為醫(yī)治城市社會病癥的措施之一。他們的理論和實(shí)踐對后來的城市規(guī)劃理論頗有影響。

1　 城市設(shè)計導(dǎo)則問題的緣起

18世紀(jì)下半葉，隨著突飛猛進(jìn)的工業(yè)化進(jìn)程，城市在人類歷史上第一次得到了空前的發(fā)展，但也逐漸產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染、生活品質(zhì)惡化等一系列城市問題，現(xiàn)代城市規(guī)劃理論和實(shí)踐就是圍繞這些問題的解決應(yīng)運(yùn)而生的。

城市規(guī)劃的實(shí)質(zhì)在于合理利用城市的土地和空間資源，協(xié)調(diào)城市功能布局以及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和全面安排，故而其著眼點(diǎn)遠(yuǎn)離建筑物質(zhì)形態(tài)而偏向于社會的整體平衡，是一種強(qiáng)調(diào)總體協(xié)調(diào)、彼此相關(guān)而不突出個體的政策過程取向。

但具體城市的建設(shè)大都還是由許許多多的、彼此并不一定相關(guān)的個體項(xiàng)目構(gòu)成。如建筑設(shè)計或是小范圍的外部空間設(shè)計，一個委托人、一份設(shè)計書、一筆資金就可以達(dá)到目的。在屬性上，這種設(shè)計主要反映業(yè)主及其能對建筑建造過程產(chǎn)生影響的那些人的思想與價值觀念，而忽略了整體效應(yīng)與彼此間的聯(lián)系，是一種有突出個性的工程產(chǎn)品取向。

如果人們直接以城市規(guī)劃去指導(dǎo)微觀的項(xiàng)目建設(shè)和建筑設(shè)計，極易造成彼此間的脫節(jié)，并直接導(dǎo)致環(huán)境品質(zhì)的下降，中觀層面的現(xiàn)代城市設(shè)計(Urban Design)，作為兩者間的“減震器”，就是在這種情況下逐漸發(fā)展起來的。其根本目的在于，通過對城市社會的空間環(huán)境設(shè)計，改善人們的生存空間的環(huán)境質(zhì)量和生活質(zhì)量。

傳統(tǒng)城市設(shè)計主要與“美”的塑造、或“城市美化”相關(guān)。人們通常認(rèn)為，城市建設(shè)的管理依據(jù)應(yīng)該是具象的建筑效果圖和明確的建筑高度、層數(shù)、樓地板面積等數(shù)據(jù)，而事實(shí)上，現(xiàn)代城市設(shè)計已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單純“美“的問題，而越來越擴(kuò)展到其它的方面。城市中不僅有物質(zhì)形態(tài)的具象內(nèi)容，更有精神和文化形態(tài)等無形層面的內(nèi)容。通過它們，我們才能在現(xiàn)實(shí)生活中找到自己的定位，而這些內(nèi)容恰恰是傳統(tǒng)管理手段無法表達(dá)的內(nèi)容。與此同時，城市發(fā)展又是一個龐大而系統(tǒng)的連續(xù)漸進(jìn)過程：一方面，建設(shè)力量來自方方面面，涉及無數(shù)的決策者、設(shè)計者、開發(fā)商與施工人員;另一方面，社會變遷異常迅速，瞬息之間，開發(fā)商變了，設(shè)計師變了，經(jīng)濟(jì)條件變了，建筑思潮也變了，而這些變化因素又必然會引發(fā)建筑高度、形狀、位置等的變動，所以最終的建成場景與最初的設(shè)計圖紙相比往往是大相徑庭，面目全非。在這種情況下，那些硬性的指標(biāo)和與其相關(guān)的終極式效果圖也就失去了管理的價值，而真正陷入 “紙上畫畫，墻上掛掛”的窘境。

于是在現(xiàn)代城市設(shè)計的實(shí)踐過程中，人們逐漸研究出城市設(shè)計導(dǎo)則這一法令型成果形式。

顧名思義，導(dǎo)，乃引導(dǎo)、啟發(fā)之意;則，為規(guī)則、榜樣之解，故而，導(dǎo)則既是行為的先導(dǎo)，又是遵守的法則。本文以下僅從技術(shù)觀、自然觀和方法論三個層面論述城市設(shè)計導(dǎo)則的科學(xué)意義，進(jìn)一步闡明其與城市建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系。

2 　科學(xué)的技術(shù)觀

作為一種科學(xué)方法的研究成果，城市設(shè)計導(dǎo)則必然要受到客觀規(guī)律的約束，有其自身的起源、內(nèi)容、分類與特點(diǎn)。

城市設(shè)計導(dǎo)則可以追溯到19世紀(jì)歐斯曼的巴黎改建中對城市主要街道建筑立面的條例規(guī)定，及20世紀(jì)初美國紐約的土地使用分區(qū)管制規(guī)則,即建筑使用類別、容積與高度的控制。60年代，由于城市的快速生長，人們迫切感受到生活的環(huán)境品質(zhì)受到威脅，于是將城市設(shè)計的理念納入官方的公共政策，修改管制規(guī)則，而其中增加的“獎勵分區(qū)”辦法(每提供一定數(shù)目的城市公共空間即可獲得一定的建筑容積率作為補(bǔ)償)就是導(dǎo)則的雛形。以后，人們又根據(jù)實(shí)際需要陸續(xù)制訂了一系列關(guān)于街道景觀、建筑立面、鋪裝、廣告等的導(dǎo)則，并通過法定程序，使之成為城市設(shè)計的操作工具。

在我國現(xiàn)行的規(guī)劃體制與城市建設(shè)中，人們往往將導(dǎo)則的內(nèi)容與控制性詳細(xì)規(guī)劃混為一談，因?yàn)樗鼈兌际窃诳傮w規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行的局部地段與局部要素設(shè)計，但事實(shí)上兩者并不等同，具體表現(xiàn)在：研究對象上，控規(guī)主要反映物質(zhì)形體的內(nèi)容，大體涉及地塊范圍、性質(zhì)、布局以及道路、管線等工程技術(shù)問題，可以說主要是對二維平面的控制，盡管其也有對建筑容積率、高度等三維方面的管制，但也只基于具象的物質(zhì)形態(tài)而較少考慮人的因素;導(dǎo)則體現(xiàn)的是以“人”為本的思想，即從人的行為、心理諸如藝術(shù)性、可達(dá)性等出發(fā)，研究建筑空間布局與城市環(huán)境品質(zhì)之間的關(guān)系，使之反映、支持人的活動。從工作深度看，導(dǎo)則可以說是控規(guī)的精細(xì)化，尤其是對于某些特定地段(如某步行街)和特定要素(夜景、商業(yè)招牌等)的設(shè)計，控規(guī)已經(jīng)無法滿足人們對環(huán)境的要求，只有通過導(dǎo)則的具體規(guī)定才能保證實(shí)施的質(zhì)量。從表達(dá)方式看，控規(guī)主要是一些硬性的指標(biāo)與圖表，如現(xiàn)狀用地構(gòu)成表、地塊控制要素表、道路控制明細(xì)表等;而導(dǎo)則則是在定性、定量圖文結(jié)合方式下的彈性控制。以停車為例，詳規(guī)中只明確地塊的停車數(shù)與出入口方位，而導(dǎo)則的表達(dá)為：沿街建筑不宜直接開設(shè)機(jī)動車出入口，應(yīng)與相鄰建筑一起，通過街區(qū)內(nèi)部次干道、廣場等共同組織交通……直接面向人行道的停車場，應(yīng)通過圍墻、植物等隱藏于公共視線之外……開敞停車區(qū)域內(nèi)部造景面積不得少于5%，場內(nèi)造景體必須采取一定保護(hù)措施，以免被撞傷損壞。

城市設(shè)計導(dǎo)則可以從不同角度進(jìn)行分類。從關(guān)系上看，大體可以分為總則與通則?？倓t指開發(fā)設(shè)計項(xiàng)目的設(shè)計目標(biāo)與用途，即一個總體思路，特別是城市開發(fā)建設(shè)中的價值理念和宏觀要求;通則是在總則指導(dǎo)下的具體要求，兩者關(guān)系類似于文章的主題思想與具體內(nèi)容。

從尺度上看，可以分為城市級、分區(qū)級與地段級三種，城市級導(dǎo)則具有政策取向的特點(diǎn)，一般作為城市總規(guī)的一個分支，研究開放空間、生態(tài)、文化等方面與城市設(shè)計相關(guān)的內(nèi)容，不單獨(dú)列出;分區(qū)級導(dǎo)則是導(dǎo)則研究的重點(diǎn)，其對象是相對獨(dú)立的街區(qū)，主要考慮與上一級規(guī)劃的銜接，景觀、生態(tài)及街區(qū)內(nèi)的特別領(lǐng)域如商業(yè)中心、大型公建等的整體協(xié)調(diào);地段級導(dǎo)則是具體建筑單體的設(shè)計層面，它是在分區(qū)級導(dǎo)則指導(dǎo)下由城市設(shè)計和管理人員對自己的設(shè)計開發(fā)項(xiàng)目提出的個性規(guī)定，常見的如為建筑師提供的用地規(guī)劃設(shè)計要點(diǎn)。

此外，導(dǎo)則尚有多種特殊形式：指令性導(dǎo)則，即無條件必須執(zhí)行的規(guī)定，文字表達(dá)多為“應(yīng)”、“應(yīng)該”、“必須”;選擇性導(dǎo)則，即為設(shè)計人員提供一種選擇權(quán)，文字表達(dá)多為“宜”、可”、“適于”;獎勵性導(dǎo)則，即達(dá)到某一標(biāo)準(zhǔn)可獲得某種額外的收益;定性導(dǎo)則，即提供一個選擇范圍，具體操作由設(shè)計人員在此范圍內(nèi)自行安排，如不規(guī)定明確的容積率，而指明項(xiàng)目需要的日照數(shù)量，設(shè)計人員可根據(jù)自己的設(shè)計與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行換算，得出不同的建筑高度與體量。

從導(dǎo)則的運(yùn)作看，其特點(diǎn)在于“設(shè)計城市而非設(shè)計建筑物”。城市是一個整體的系統(tǒng)化過程，如果沒有條例的約束，其間各種作用力必然會發(fā)生偏移甚至抵消，但是這種約束又不是對具體建筑物的描述，因?yàn)檫@個階段的具象設(shè)計往往是理想化的海市蜃樓。所以導(dǎo)則只是起引導(dǎo)作用，其功效類似于彈性的皮筋，在形變許可范圍內(nèi)可以任意變形，導(dǎo)則關(guān)心的正是這個形變的范圍，而不是形變的內(nèi)容，因而，導(dǎo)則并不會禁錮設(shè)計人員的創(chuàng)造力，反而會為其提供創(chuàng)作源泉，即一種“松弛的限定”與有限理性。如歷史上美國匹茲堡(Pittsburgh)某地區(qū)曾有這樣的設(shè)計規(guī)定：任何辦公大樓(群)設(shè)計必須盡可能的避免遮蔽市集廣場及蓋特威中心廣場等的日照。正是這一條例使得該區(qū)PPG工業(yè)總部大樓設(shè)計者——著名建筑師菲利普·約翰遜改變原先設(shè)計，將建筑從廣場南邊移至廣場兩側(cè)?？梢娺@種非具象的規(guī)定可以引導(dǎo)建筑設(shè)計，保證環(huán)境品質(zhì)。

所以, 把握好一個形變“度”的問題，導(dǎo)則確實(shí)可以做到“只設(shè)計城市而不設(shè)計建筑物”。正如林欽榮先生在《都市設(shè)計在臺灣》一書中所說的那樣，“它不在于保證最好的設(shè)計，而在于保障不使最壞的設(shè)計產(chǎn)生”。

3 　科學(xué)的自然觀

人類生活的外部空間大致可以分為天賦自然(沒有人工度的自然)、人工自然(人與自然作用的產(chǎn)物)和人類社會(一切社會關(guān)系的總和)三大部分，這里將其統(tǒng)稱為人類的生活環(huán)境，而這個環(huán)境的特質(zhì)在于“存在”與“演化”的統(tǒng)一。環(huán)境中任何存在的'事物都處于演化的過程中，而演化的最高階段就是現(xiàn)存環(huán)境的最高層次?？梢哉J(rèn)為存在是環(huán)境在空間的積累，體現(xiàn)其空間屬性，演化則是環(huán)境在時間進(jìn)程中的積累，體現(xiàn)其時間屬性，這就是環(huán)境的時空觀。導(dǎo)則要想真正解決人與自然、社會以及環(huán)境的矛盾，就必須遵循這一規(guī)律。

面對環(huán)境在空間范圍內(nèi)的展開，導(dǎo)則將其中的各個元素以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)組織起來，形成功能化的、有審美屬性的整體。以一個地區(qū)的開發(fā)為例，開發(fā)商可能有成百上千個，每一個開發(fā)商就是一個開發(fā)要素，他們的共同開發(fā)形成一個開發(fā)層次。因?yàn)樗麄兏髯杂凶约翰煌睦媾c想法，若不加以約束任其發(fā)展，其結(jié)果必然是各自為政，支離破碎。所以導(dǎo)則事先為這個層次制訂出共同的行為框架，以保證在總體統(tǒng)一大前提下的創(chuàng)作發(fā)揮。歷史上美國紐約下曼哈頓地區(qū)的炮臺公園(BatteryPark)開發(fā)方案，就是在擬訂導(dǎo)則的控制下，由數(shù)家開發(fā)公司以土地租賃方式，分區(qū)開發(fā)，最終完成的成功案例。

一般地說，外部條件和環(huán)境變化，以及時間的推移會導(dǎo)致每一種城市設(shè)計導(dǎo)則都會有自己一定的使用年限，即時效性。在這個時效范圍內(nèi)，雖然設(shè)計子項(xiàng)目在整體發(fā)展過程中分處不同的歷史階段，但仍然可以通過導(dǎo)則的彈性控制，形成地區(qū)的總印象與總特征，保證短期過程的高質(zhì)量。同時，導(dǎo)則本身也有隨時間進(jìn)程而不斷調(diào)整補(bǔ)充的需要，新的發(fā)展和條件的變化不斷滲入原有導(dǎo)則，對其作進(jìn)一步的完善，這就與傳統(tǒng)的“終端式”設(shè)計成果有著明顯的不同。事物的演化并非一個閉合的圓圈，而是一個螺旋上升的過程，先前循環(huán)的最高點(diǎn)將成為后續(xù)循環(huán)的起點(diǎn), 所以導(dǎo)則不強(qiáng)調(diào)得出終極式結(jié)果，而是依據(jù)各種反饋渠道，不斷調(diào)整，保持與城市發(fā)展和建設(shè)需求的同步。

紐約市分區(qū)管制中開放空間規(guī)則的發(fā)展過程就充分證明了這一點(diǎn)：1961年，規(guī)則規(guī)定建筑若設(shè)置沿街廣場，最大樓地板指數(shù)可達(dá)18，于是廣場增多。但過多的廣場又破壞了道路的延續(xù)性，因此幾年后改為建筑若提供室內(nèi)公共空間，最大樓地板指數(shù)可增至21.6，接著又因?yàn)榻ㄖ叨仍黾訉Σ晒獠焕?961年又進(jìn)一步改為建筑高度與形狀依據(jù)日照曲線或是否遮擋日照而定，只要符合新的采光標(biāo)準(zhǔn)，就可獲得批準(zhǔn)。

4　科學(xué)技術(shù)方法論

科學(xué)技術(shù)方法論是人們在科學(xué)技術(shù)研究中所應(yīng)用的各種方法的哲學(xué)概括，現(xiàn)代城市設(shè)計導(dǎo)則，尤其是其制訂過程，充分體現(xiàn)了這一思想。

系統(tǒng)論的實(shí)質(zhì)在于“整體大于局部之和”。對于導(dǎo)則而言，表現(xiàn)在兩個方面：一是橫向?qū)用?，即制訂?dǎo)則所依據(jù)的學(xué)科內(nèi)容，不僅是純粹的建筑學(xué)知識，而是各種被傳統(tǒng)學(xué)科分割開的多門學(xué)科的有機(jī)貫穿，如規(guī)劃學(xué)、交通學(xué)、心理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等等，它們與城市設(shè)計一起形成了一種互有交集的半網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，而不再是簡單的包含或不包含的樹形關(guān)系，在這個半網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，城市設(shè)計成為一種貫穿所有相關(guān)領(lǐng)域的“環(huán)境觀”與共享的“價值觀”。正因?yàn)槠洳捎米匀豢茖W(xué)與人文科學(xué)、定性與定量相結(jié)合的方式，設(shè)計導(dǎo)則才能對本不屬于工程技術(shù)領(lǐng)域的內(nèi)容，如文化、心理、精神等加以研究，并使之達(dá)到工程技術(shù)應(yīng)用與管理的水平。二是縱向?qū)用?，即在某一具體導(dǎo)則制訂過程中，以城市的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)為指導(dǎo)思想,使自身的個案與之契合，即整體著眼，部分入手，彼此協(xié)調(diào)，從而制訂出一套“既使整體優(yōu)化，又不使局部損失過大”的方案。

控制論(Cybernetics)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)于導(dǎo)則的循環(huán)與反饋機(jī)制。前已闡明，現(xiàn)代城市設(shè)計導(dǎo)則并非終極式的設(shè)計成果，因?yàn)槌鞘性O(shè)計目標(biāo)相當(dāng)復(fù)雜，所以導(dǎo)則只是一種“有限理性” 的階段性結(jié)果，并以此作為后一次發(fā)展、完善的基礎(chǔ)，如此永續(xù)循環(huán)。那么這個循環(huán)的關(guān)鍵就在于反饋機(jī)制，即將輸出部分轉(zhuǎn)引為輸入，再對輸出過程產(chǎn)生影響，導(dǎo)則的制訂過程中，反饋機(jī)制有二：一是階段性成果完成以前的多元參與過程，其間專業(yè)人士與決策者、跨學(xué)科組織以及公眾協(xié)商討論，從而使導(dǎo)則在實(shí)施前就可以糾正一些錯誤與偏差，完成階段小循環(huán)。二是階段性成果完成以后，通過使用狀況的反饋或是設(shè)計審議制度，修改原導(dǎo)則產(chǎn)生新導(dǎo)則的過程，此次反饋可以調(diào)整實(shí)際情況與希望狀態(tài)之間的差異，實(shí)現(xiàn)階段大循環(huán)，從而使導(dǎo)則在制訂的全過程中都具備自我修復(fù)的能力。

一切不同質(zhì)的系統(tǒng)，從無序走向有序，可以產(chǎn)生“耗散結(jié)構(gòu)”，上文提到導(dǎo)則具有自我修復(fù)能力，說明其具備這樣的特點(diǎn)。產(chǎn)生“耗散結(jié)構(gòu)”的關(guān)鍵在于系統(tǒng)的開放性，因?yàn)橹挥虚_放的系統(tǒng)才能不斷與環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)與能量的交換，減熵增序，實(shí)現(xiàn)自組織過程。導(dǎo)則制訂過程中的“多元參與、雙重決策”過程使之具備了這種條件，它包括由上而下的政府決策，同級跨學(xué)科組織的多方論證補(bǔ)充和由下而上的公眾參與,最后由專業(yè)人員協(xié)調(diào)統(tǒng)一。正是通過這種多渠道的自由論證，相互交流，才能找出符合各種階層利益的契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的動態(tài)平衡。

5 　我國城市設(shè)計導(dǎo)則的運(yùn)作

我國目前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的騰飛階段，這必將導(dǎo)致城市化進(jìn)程的加速。

1980年，我國的城市化水平為14%，1995年猛增至29%，全國城市建設(shè)中掀起轟轟烈烈的“創(chuàng)建熱”。由于城市化進(jìn)程初期的無序性及缺乏科學(xué)指導(dǎo)，因而產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)甚至是災(zāi)難性后果：人口激增、農(nóng)田退化、交通阻塞、環(huán)境污染。于是，人們提出“既有現(xiàn)代化設(shè)施，又要和大自然融合，創(chuàng)造人類適宜的未來居住環(huán)境”的口號。一方面，城市決策者意識到城市發(fā)展必須要有一個品質(zhì)優(yōu)良的城市環(huán)境，“環(huán)境意識”逐步形成。另一方面，由于生活水平的提高，廣大群眾逐步由衣食住行等基本需要向交往、自我實(shí)現(xiàn)等高層次需要邁進(jìn)。加之20世紀(jì)70年代以來，城市設(shè)計理論和方法逐步從西方系統(tǒng)引入我國，許多專家學(xué)者紛紛對此進(jìn)行探討，并初步形成我國的設(shè)計體系，而近年來國內(nèi)許多大城市的國內(nèi)外招標(biāo)與項(xiàng)目研究更是促進(jìn)了我國城市設(shè)計水平的提高，這一切給導(dǎo)則的運(yùn)作提供了難得的歷史機(jī)遇。

目前導(dǎo)則在我國的運(yùn)作尚處于探索性的起步階段，但已得到重視和關(guān)注。建設(shè)部和中國城市規(guī)劃學(xué)會正在組織有關(guān)導(dǎo)則的編制規(guī)范問題;部分城市建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)編制了實(shí)施性導(dǎo)則，如北海市的“美化工程”實(shí)施導(dǎo)則，上海靜安寺地區(qū)城市設(shè)計導(dǎo)則，深圳市的城市設(shè)計指引，徐州市的城市設(shè)計圖則等;此外還有許多城市正處于導(dǎo)則的制定、籌劃過程之中。從越來越多的關(guān)注不難看出，人們對導(dǎo)則的有效性已經(jīng)達(dá)成初步的共識。

導(dǎo)則的整體運(yùn)作也存在著一些問題。首先，城市設(shè)計在我國建設(shè)階段的法律地位尚未確立，從編制到審批都沒有明確的法律依據(jù)，所以編制的方法、內(nèi)容、深度沒有定論，即使編定成型，有關(guān)部門也無法審批。同時，導(dǎo)則等城市設(shè)計成果的法制化過程也不完善，相關(guān)單位還沒有意識到導(dǎo)則也是他們必須遵守的法律條文。相比之下，發(fā)達(dá)國家城市設(shè)計的良性循環(huán)很大程度上取決于國家政策法令的扶持，以城市設(shè)計制度與審查許可制度等法律形式強(qiáng)力推行。所以，城市設(shè)計及其成果的規(guī)范和法制化是一個迫在眉睫的問題。

其次，導(dǎo)則運(yùn)作系統(tǒng)的開放度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)定要求。封建家長式的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)在中國管理體系中起著重要作用，領(lǐng)導(dǎo)的一個指示、甚至一句話往往就成了超越一切的“定音錘”;同時，不少決策者注重“短期效應(yīng)”與“業(yè)績觀”，忽視城市建設(shè)的客觀規(guī)律，因而經(jīng)常發(fā)生不考慮實(shí)際社會、經(jīng)濟(jì)與自然氣候條件的盲目建設(shè)之舉。

再則，現(xiàn)階段我國設(shè)計師主要是為決策者與業(yè)主服務(wù)，組織跨學(xué)科專家與廣大群眾參與決策在很多地方只是走過場的形式，一個座談會，幾張調(diào)查表，僅此而已。于是反饋渠道形同虛設(shè)，系統(tǒng)開放性大大削弱，自組織過程不復(fù)存在，導(dǎo)則與傳統(tǒng)的管理手段如出一轍。因此，我們的任務(wù)在于提高系統(tǒng)的開放性與透明度，保證多元決策、尤其是公眾參與制度的實(shí)施，在公平競爭的原則下達(dá)成協(xié)議，解決設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)多重性的問題。

城市設(shè)計的普及教育也刻不容緩，因?yàn)樗粌H可以提高廣大群眾的環(huán)境審美素質(zhì)，激發(fā)參與意識，還能成為設(shè)計成果維護(hù)的基石與合理開發(fā)的資金來源。

不僅如此，現(xiàn)階段普遍存在著導(dǎo)則設(shè)計部門與規(guī)劃管理部門脫節(jié)的現(xiàn)象，往往是各成體系，互不相通，所以操作過程中必然會產(chǎn)生矛盾，而實(shí)際上這兩個部門從設(shè)計一開始就應(yīng)該緊密配合，具體表現(xiàn)在三個環(huán)節(jié)：一是導(dǎo)則制訂前，以規(guī)劃部門的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃為原則確定城市設(shè)計的總體構(gòu)思。二是導(dǎo)則制訂過程中與規(guī)劃部門的雙向磨合過程，即在城市設(shè)計初步成型的基礎(chǔ)上，規(guī)劃部門研制調(diào)整規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，經(jīng)量化再反饋給設(shè)計導(dǎo)則，同時加入精神、文化方面的內(nèi)容。三是導(dǎo)則制訂完成以后，規(guī)劃部門根據(jù)導(dǎo)則的管理監(jiān)督過程。只有這兩個部門的通力合作，才能真正將設(shè)計與規(guī)劃融合起來，保證導(dǎo)則的實(shí)際運(yùn)作。

綜上所述，城市設(shè)計導(dǎo)則對于我們今天開展城市建設(shè)具有重要的科學(xué)意義。它不僅體現(xiàn)了當(dāng)代科學(xué)方法論的一些基本思想，而且通過對人行為心理和城市環(huán)境空間屬性的研究，能夠找出城市規(guī)劃建設(shè)中各種集團(tuán)利益的有效契合點(diǎn)，以富有生長彈性的規(guī)定作為項(xiàng)目實(shí)施的行動構(gòu)架，進(jìn)而為管理部門提供長期有效的技術(shù)支持。雖然今天人們對它的研究剛剛起步，其運(yùn)作過程亦遇到諸多困難，但我們相信，經(jīng)過大家不懈的努力與實(shí)踐，必能進(jìn)一步提高對它的認(rèn)識與理解，適應(yīng)當(dāng)前城市建設(shè)從“量變”到“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)型階段的需要，并使其在實(shí)際操作中，發(fā)揮更大功效。

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如何理解城市規(guī)劃的本質(zhì)是法律和政治問題?

1.公眾參與城市規(guī)劃是政治民主化的重要體現(xiàn)，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性，確保規(guī)劃的有效實(shí)施，其最終目的是通過對城市規(guī)劃中存在的非市場失靈的補(bǔ)充與修正，保證城市規(guī)劃的公平性與公正性，實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化，促進(jìn)社會發(fā)展。

（1）城市規(guī)劃工作常常涉及到普通社會公眾十分敏感的事物。（2）城市規(guī)劃的行為和決定通常是可見的，如在城市規(guī)劃過程當(dāng)中存在明顯錯誤通常是無法掩蓋的。（3）如同政府所擁有的其他職能一樣，城市規(guī)劃的操作過程是最貼近社會公眾日常生活的，因此，他們會用各種方式對城市規(guī)劃施加各種影響。（4）普通社會公眾雖然沒有正式學(xué)習(xí)過城市規(guī)劃的專業(yè)知識，但由于城市規(guī)劃所涉及的城市土地利用、交通、城市環(huán)境等問題都是他們所熟悉的，因此，他們經(jīng)常會對政府城市規(guī)劃產(chǎn)生不同的看法。（5）城市規(guī)劃行為產(chǎn)生的結(jié)果常常會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，特別是對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的市民生活產(chǎn)生巨大的影響，因此他們會通過各種途徑來影響規(guī)劃，使其朝著自己希望的方向發(fā)展。從技術(shù)的角度來講，城市規(guī)劃依附的是土地和物質(zhì)空間，但從社會角度來看，它所產(chǎn)生的結(jié)果直接作用于人和社會。城市規(guī)劃雖然在現(xiàn)實(shí)世界中是一種政府行為和政府職能，但不等同于純粹的行政行為，在對待政府、市場與社會三者關(guān)系上，城市規(guī)劃不應(yīng)該完全成為任何一方面的代理。 （二）城市規(guī)劃的基本屬性 城市規(guī)劃具有極強(qiáng)的政策屬性，或者說，城市規(guī)劃本身就是一項(xiàng)公共政策。一方面，城市規(guī)劃本身就是一種政策表述，它表明政府對特定地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展在未來時段內(nèi)的行動。另一方面，城市規(guī)劃具有“政策”的基本特點(diǎn)：（1）是由政府或其他權(quán)威人士所制定的計劃和規(guī)劃；（2）是一系列活動組成的過程；（3）具有明確的目的、目標(biāo)或方向，不是自發(fā)或盲目性的行為；（4）是對社會所作的權(quán)威性價值分配。①此外，由于規(guī)劃常常涉及公眾利益、規(guī)劃決策效果的可呈現(xiàn)、涉及巨額的資金投入并對財政稅收產(chǎn)生巨大影響，因此高度強(qiáng)調(diào)規(guī)劃具有政治性.《城市規(guī)劃法》的最大效用不在于它對于城市規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)涵進(jìn)行了界定，而在于它以法律的形式宣示了城市規(guī)劃的公共政策屬性。

2.關(guān)于區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的規(guī)定、上級政府審批的規(guī)定、近期建設(shè)與遠(yuǎn)景發(fā)展關(guān)系的規(guī)定、保護(hù)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)的規(guī)定、以及有關(guān)城市安全的規(guī)定等，不應(yīng)該僅僅視作城市規(guī)劃的技術(shù)要求，而應(yīng)該意識到這是一種在法律法規(guī)上對于公共利益的確認(rèn)。對于城市規(guī)劃政策過程的規(guī)定?！冻鞘幸?guī)劃法》以及建設(shè)部依據(jù)這個法律制定的一系列部門規(guī)章中關(guān)于城市規(guī)劃編制和修訂的條文是對于政策過程的肯定。

為什么要編制城鄉(xiāng)規(guī)劃

為編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)的實(shí)際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。